西夏是在部落制基础上建立的封建政权，反映在政区划分上，既保留党项民族的特点，又广泛吸收中原汉族的制度。监军司和府州在区划上相互交叉，县乡里和城堡寨并存；广袤的戈壁沙滩只有监军司统辖大小部落，而无州府郡县机构。
西夏疆域图（1111）
一、州府郡县
宋代的路是地方一级行政区划，路下设州、府、军、监，西夏则以州（府）为一级行政区划。《续资治通鉴长编》记载：“赵元昊既悉有夏、银、绥、静、宥、灵、盐、会、胜、甘、凉、瓜、沙、肃，而洪、定、威、怀、龙皆即旧堡镇伪号州，仍居兴州，阻河，依贺兰山为固。”这是西夏初期的政区划分，进入后期，地方区划有所变化，“河之内外，州郡凡二十有二。河南之州九：曰灵、曰洪、曰宥、曰银、曰夏、曰石、曰盐、曰南威、曰会。河西之州九：曰兴、曰定、曰怀、曰永、曰凉、曰甘、曰肃、曰瓜、曰沙。熙、秦河外之州四：曰西宁、曰乐、曰廓、曰积石”。
西夏在都城、陪都及其他重要区域设府，如兴州兴庆府，后更名中兴府；灵州西平府，后更名大都督府；凉州西凉府、甘州宣化府等。府和州同属地方一级区划，但其地位高于州。西夏的州府大体分为上中下末四等，府当属于上州。故《宋史》在叙述西夏地方区划时，将兴庆府（中兴府）、西平府（大都督府）、西凉府直接曰兴州、灵州和凉州，而不作府。不过，西夏府的地位明显高于州。西夏中后期位列次等司的州府有中兴府、大都督府、西凉府、府夷州、中府州，而灵武郡和甘州城作为大都督府和府夷州的驻地，位列下等司，凉州（当为凉州城）作为西凉府的驻地，位列末等司。由堡寨号为州的洪、定、威、龙等州，实际上就是一个边城。夏仁宗大庆年间（1140—1143），负责夏金南边榷场交易的官员是“榷场使兼拘榷西凉府签判”，从一个侧面反映出西凉府的管辖范围大于凉州城。
郡作为一级区划从秦朝开始，汉代一级区划为州，唐代州郡不一，有时废州设郡，有时废郡设州，宋代以州为区划，但将郡的名称保留下来，作为郡望，一般上州和府均有郡望。如次府，京兆府，京兆郡，永兴军节度；次府，河中府，河东郡，护国军节度；大都督府，陕州，陕郡，保平军节度；中都督府，延州，延安郡，彰武军节度；中府，庆州，安化郡；上州，鄜州，洛交郡，保大军节度；中州，解州，防御；下州，环州，军事；同下州，保安军。作为中、下州的解州、环州以及同下州的保安军是没有郡望的。西夏的郡有的因袭前代郡望，如灵州灵武郡、盐州五原郡、沙州敦煌郡；有的具有控扼地方的作用，如在甘州设镇夷郡，在肃州设蕃和郡，以加强对该地回鹘、吐蕃等民族的统治。西夏中后期文献多出现府、郡，黑水城出土汉文西夏榷场文书记载，在南边榷场交易的商贩分别来自镇夷郡和西凉府，而不称甘州和凉州。《天盛改旧新定律令·司序行文门》记载，同时设大都督府和灵武郡，大都督府属第二等司，灵武郡属第四等司，和定远县、怀远县、临河县、甘州城司、永昌城并列。说明西夏中后期的灵武郡属大都督府管辖，其地位和城司相等，或本身就是灵州城司。
县级区划只在府和上州设置，《天盛改旧新定律令》记载的县有华阳县、治远县、五原县、定远县、怀远县、临河县、保静县、富清县、真武县、河西县等，这些县有的在京师界，有的在大都督府界，有的在西凉府界。这是西夏中后期的县域划分。西夏发祥地自来有完整的州县乡里设置，元和年间（806—820），夏州节度使统银夏绥宥四州十三县，其中夏州辖朔方、德静、宁朔、长泽四县；绥州辖龙泉、延福、绥德、城平、大斌五县；银州辖儒林、真乡、开光、抚宁四县。宥州地处荒漠，不辖县。夏州拓跋政权建立后，长期领有银夏绥宥四州八县之地，西夏建国前期，这些县应该保留下来。后来随着宋夏两国对横山长达百年的争夺，绥州被宋朝占领，宋金之际夺回，银、夏等州残破衰落，不仅裁撤属县，连自身也降为五等司中的末等。
夏州拓跋政权首领和僚属的墓志铭记载县下设乡里，如拓跋守寂葬于“银州儒林县新兴乡招贤里欢乐平之原”，定难军摄节度判官毛汶葬于“朔方县崇信乡绥德里峻岭原”，夏银绥宥等州观察支使何德璘葬于“朔方县崇信乡绥德里张吉堡之右”，夏州观察支使何公葬于“夏州朔方县崇信乡绥德里”，拓跋政权大首领的家族墓地就在夏州朔方县仪凤乡奉政里乌水原，奉政里又作奉正里。西夏立国后，这种乡里制度也应该保留下来。当然，州郡县乡里只在农区和半农半牧区设置，在荒漠半荒漠牧区是没有州郡县乡区划的，由监军司直接管理宗族部落。在宋夏沿边和河西走廊半农半牧区，既设置州郡，又设置监军司，二者均兼顾军民，所不同的是州郡侧重行政，监军司侧重军政，且管辖范围更广。
李元昊
二、监军司
西夏的监军司和地方州郡平行，以军事为主，兼理民政。宋人在军赏中，将西夏监军司的正监军和州郡的郡守同等对待。景宗李元昊建国时，在全境“置十二监军司，委豪右分统其众”。它们分别是左厢神勇、石州祥祐、宥州嘉宁、韦州静塞、西寿保泰、卓啰和南、右厢朝顺、甘州甘肃、瓜州西平、黑水镇燕、白马强镇、黑山威福。《宋史》对这十二个监军司排序是有规律的，它从东部开始，由远及近按照顺时针方向逐一展开。对照《西夏地形图》所列位置，它们分别是左厢神勇军司，驻今陕西府谷县无定河西；石州祥祐军司，驻今陕西横山东北无定河畔；宥州嘉宁军司，驻今内蒙古鄂托克前旗宥州古城；韦州静塞军司，驻今宁夏同心县韦州镇；西寿保泰军司，驻今宁夏海原县高崖乡草场古城；卓啰和南军司，驻今甘肃永登县庄浪河西南；右厢朝顺军司，驻今甘肃武威西北；甘州甘肃军司，驻今甘肃张掖市甘州区；黑水镇燕军司，驻今内蒙古额济纳旗黑水古城；白马强镇军司，驻今内蒙古阿拉善盟左旗北；黑山威福军司，驻今内蒙古阴山南。
西夏后期增加到十八监军司，《天盛改旧新定律令》记载17个监军司，分别是石州、东院、西寿、韦州、卓啰、南院、西院、沙州、啰庞岭、官黑山、北院、年斜、肃州、瓜州、黑水、北地中、南地中，其中石州、西寿、韦州、卓啰、瓜州、黑水、官黑山（黑山威福）7个军司与前期重名，南院、南地中、北地中、沙州、啰庞岭、年斜6个是新置。其余为更名，其中右厢朝顺更名西院，白马强镇更名北院，甘州甘肃更名肃州监军司，并由甘州移置肃州，左厢神勇更名东院，并由银州东北移置夏州。
1062年（夏奲都六年、宋嘉祐七年），西夏宥州向宋延州递送公牒，称“改西寿监军司为保泰军，石州监军司为静塞军，韦州监军司为祥祐军，左厢监军司为神勇军”。同时，在灵州西平府设翔庆军。这四个监军司对接的是宋朝边境。夏毅宗谅祚即位后，向宋朝示好，改蕃礼为汉礼，同时将对准宋朝的监军司改名保泰、静塞、祥祐、神勇等名称。将监军司名用传统祥和的字眼表述，也是向宋朝示好的表现。《西夏地形图》所记的保泰军、静塞军、神勇军、祥祐军、嘉宁军、清远军、朔庆军、和南军、甘肃军、朝顺军、镇燕军、贺兰军等，大都是吉祥的名称，其中保泰军、 静塞军、神勇军、祥祐军是毅宗谅祚时改置的，其他是此后设置的，有的是监军司改名，有的是新设置。《天盛改旧新定律令》记载西夏中期设有鸣沙军、虎控军、威地军、大通军、宣威军。军在宋代属州一级行政区划，主要设在军事要地或山川险僻多聚寇盗之处，地位等同于下州，如设在对西夏边面的保安军（今陕西志丹县）和镇戎军（今宁夏固原市原州区）。西夏和宋朝不一样，监军司改名为军，并不是把其改制成地方州一级行政区划，其亦兵亦民部落兵制下军民合一的性质没有改变。
西夏地形图
三、经略司
西夏中期开始，为了加强对地方特别是部落豪酋的控制，在地方监军司和州郡之上设置经略司。《天盛改旧新定律令》卷一〇《司序行文门》记载：“经略司者，比中书、枢密低一品，然大于诸司。”经略司不在五等司内，说明它的特殊性，也即具有中央派出机构的性质，负责监察地方，而不是地方最高行政机构，相当于唐代的道。因此，它比中书、枢密低一品，然大于诸司。与之相对应的经略司印次于中书、枢密印，高于正统司印，银质，二十五两重，长宽各二寸三分。
文献明确记载西夏设有东经略司和西经略司，位于西夏的左右两厢。《天盛改旧新定律令》记载的东南经略司和西北经略司，可能是指东、南、西、北四个经略司。京畿地区、大都督府及啰庞岭以外的地方重大军政、民政、财政事务须通过经略司上报中书、枢密，如“边中诸司各自所属种种官畜、谷物”的借领、供给、交还、偿还、催促损失等，由所属大人检校，然后依“地程远近次第，自三个月至一年一番当告中书、枢密所管事处。附属于经略者，当经经略使处依次转告。不附属于经略使处，当各自来状”。“诸牧场四种官畜中患病时，总数当明之。隶属于经略者，当速告经略处，不隶属于经略者，当速告群牧司。验者当往，于病卧处验之。”每年十月一日开始的军马、盔甲、武器校验，由殿前司奏报国主批准，属经略司管辖者，由经略司派遣胜任人为校验队将，校验结束后将典册报送殿前司。不属经略司管辖者，则由殿前司直接派遣胜任人校验。还有国内有获死罪、劳役、革职、革军、降官、罚马等公事等，依季节由边境刺史、监军司等报于其处经略，经略人亦再查其有无失误，核校无失误则与报状单接。应派遣盈能、副溜时，监军司大人按照一定选拔条件于首领处遴选，依次经正副统、经略司报请枢密使批准，方可以派遣。囚犯等因病、管理不善致死时，所属司报于经略司，然后依文武次第分别报中书、枢密。
《天盛改旧新定律令》
四、城堡寨
西夏的城有四种类型，有的是州府的驻地，如位列末等司的凉州，当是凉州城，即位列次等司西凉府的驻地；有的是堡寨号为州，实际是城的建制，如龙州、石州等，龙州就是地边21种城之一；有的是地位衰落的州，如列为末等司的夏州、绥州等；有的是地位重要的堡寨。监军司和州府驻地一般是大城，守大城的“州主、城守、通判弃城，造意等有官无官，及在城中之正副溜中无官等，一律以剑斩”。州主、城守、通判平时要对城墙和战具进行维修和整治，并按期将有关情况上报监军司。如果“每年不按期以状告监军司而懈怠时，城主、城守、通判等一律有官罚马一，庶人十三杖，以下局分人一律十杖”。
由堡寨号城者，一般设在要害之处，或是军事据点，或是蕃部酋豪所在，或是蕃汉和市交易中心，个别的城由于军事和经济上的缘故，甚至比一般的小州还重要。如1040年（夏天授礼法延祚三年、康定元年）九月，宋环庆路副部署任福偷袭西夏白豹城，“凡烧庐舍、酒务、仓草场、伪太尉衙”。太尉是由党项贵族担任的京官，地位相当高。史载西夏官分文武班，“自中书令、宰相、枢使、大夫、侍中、太尉已下，皆分命蕃汉人为之”。由此可见白豹城地位之重要。
西夏大部分城筑在边地，如兀纳剌城，又作兀剌孩城、兀剌海城、斡罗孩，防御蒙古重要据点。1209年（元太祖四年）被蒙古攻陷，俘西夏太傅西壁氏。凡川城，又作凡川会，控扼河湟吐蕃唃厮啰与宋朝交通要道。1037年（夏大庆二年、宋景祐四年），元昊为断绝河湟吐蕃和宋朝的交通，发兵兰州南面的马衔山，筑城凡川，留兵戍守。打啰城，天都山要害之地，1081年（夏大安七年、宋元丰四年），宋朝五路伐夏，熙河路李宪经打啰城到达天都，烧南牟府库而还。
西夏的堡寨也主要集中在地边特别是夏宋沿边地区，这与该地属于定居农耕和半农半牧区有很大关系。景宗李元昊建国前夕在宋夏沿边山险之地修筑了300余处，如果加上以后不断修筑和从宋朝手中夺取的，为数就更多了。若保守地按400余处估计，则平均每个边州约有40余处。西夏沿边堡寨数量之所以如此之众，可能与其分大小两种有关。所谓大寨，即筑城建池、重兵戍守的堡寨，大率“各相去二三十里，每寨实有八百余人，马四百匹”。占地面积一般在5000平方米左右，四边或三边开有寨门，有的凿有护寨壕。这种有别于小堡寨的城池就是大寨，有时也称作城，如白豹城又作白豹寨，金汤城又作金汤寨。龛谷城，又作龛谷堡，本吐蕃康古城，1036年（夏大庆元年、宋仁宗景祐三年）被景宗李元昊攻占，改名龛谷城，西夏在此存储粮草兵器，号“御庄”。
小堡寨大多是夯筑的土围子，具有规模小、数量多的特点，沿边个体族帐多依附堡寨居住，所谓“蕃部各有堡子守隘”，“其城垒皆控险，足以守御”。外敌入侵时，老幼退保堡寨，壮者因险设伏，邀击敌兵，入侵者“兵少则难追，多则难行”。1040年（夏天授礼法延祚三年、宋康定元年）十月，宋将葛怀敏等率众分六路攻夏州，到达洪州时，“夏人结寨捍拒，阴令横山蕃部尽据险要，出邀宋军后。怀敏等战不胜，再宿而退”。城堡寨作为军民合一的机构，上承州县和监军司，平时组织所属蕃部生产，同时和邻寨以及所属哨卡、口铺、烽燧组织联防，阻止骑探入界和蕃部族帐叛逃，战时则点集战斗或负责本寨人户坚壁清野。西夏还有一种小寨是简易的栅栏。景宗李元昊为侵耕窟野河西地，“插木置小寨三十余所于道光、洪崖之间”。这种具有标识意义的小寨，军事上的防御功能不大。
西夏石马（西夏陵出土）
五、左厢右厢和东南西北四院
左厢、右厢是以京师为中心来界定，京师的左面是左厢，右边是右厢。《宋史》在记载西夏兵力部署时指出：“自河北至午腊蒻山七万人，以备契丹，河南洪州、白豹、安盐州、罗落、天都、惟精山等五万人，以备环、庆、镇戎、原州；左厢宥州路五万人，以备鄜、延、麟、府；右厢甘州路三万人，以备西蕃、回鹘；贺兰驻兵五万、灵州五万人、兴州兴庆府七万人为镇守。”显然，西夏建国初期的左厢宥州路是京师左边的银夏绥宥地区，不是专指宥州；右厢甘州路是京师左边的河西甘凉瓜沙地区，不是专指甘州。西夏中后期的左厢或右厢有时是几个州，有时是一个州。1097年（夏天祐民安八年、宋绍圣四年），吕惠卿在上言进筑米脂、细浮图等城堡时指出，西夏“左厢石、宥、韦州防拓人马三五万人”，直接指出左厢宥、石、韦三州。宋人郑刚中《西征道里记》载：“夏国左厢监军司接麟、府沿边地分，管户二万余；宥州监军司接庆州、保安军、延安府地分，管户四万余；灵州监军司接泾、原、环、庆地分，沿边管户一万余，兹其大略也。”这里的左厢监军司专指某个州，而且不包括宥州。
西夏后期设置的17个监军司有具体地名的是石州、西寿、韦州、卓啰、沙州、啰庞岭、官黑山、年斜、肃州、瓜州、黑水，另有6个用方位来命名，即东院、西院、南院、北院监军司和北地中、南地中监军司。四院和北地中、南地中同时设置，说明北院和南院不是北地中和南地中。前揭西院由右厢朝顺更名，并由甘州移到肃州，北院由白马强镇更名，东院由左厢神勇更名，并由银州东北移置夏州。南院是新设立，当是西凉府。1094年（夏天祐民安五年）夏汉合璧《凉州重修护国寺感通塔碑铭》西夏文铭文中的“南院”，对应的是汉文铭文是“右厢”。说明当时的都城兴庆府西南的西凉府为南院，同时也可称右厢。甘、凉等州都可称右厢，反映出西夏左右厢所指比较宽泛。
《凉州重修护 国寺感通塔碑铭》
六、京畿、边中、地边、地中
京畿、边中、地边、地中是西夏常用的地理概念，京畿又称京师界，包括中兴府（兴庆府）、南北二县、五州地。南北二县是华阳县和治源县，五州是怀、定、静、永、顺五个小州，均由堡镇号州，故又以郡县相称，如怀远县、定远县、临河县、保静县等。
边中是地中、地边的合称，是西夏京畿之外的区域。地中，是指京畿和地边中间地区，地中、地边设州、府、郡、县、监军司、城、堡、寨。城寨多设置地边，《天盛改旧新定律令》记载的地边城司有永便、孤山、魅拒、西宁、边净、末监、胜全、信同、应建、争止、甘州、龙州、远摄、合乐、真武县、年晋城、定边城、卫边城、永昌城、开边城、富清县、河西县、安持寨、西院、宥州、鸣沙等26种。
西夏政区划分特色鲜明，监军司和州府在区划上相互重叠，在职责上军民融合，监军司兼理民政，州府兼理军政。监军司和州往往不分彼此，前引“夏国左厢监军司接麟、府沿边地分，管户二万余；宥州监军司接庆州、保安军、延安府地分，管户四万余；灵州监军司接泾、原、环、庆地分，沿边管户一万余，兹其大略也”。这是其一。
其二，设置财赋路，加强财赋的征收和监管。西夏立国初期，地方收入主要归部落首领为代表的各级官府所有，中央财政主要靠青白盐等专卖和对外贸易收入支撑。“元昊数州之地，财用所出，并仰给于青盐。”中期以后，随着中央集权的加强，在天盛年间（1149—1169）或此前，开始设置转运司，负责财赋的征收和转运，其中京畿中兴府、大都督府设都转运司，其品级和群牧司、农田司平行，属中等司；西院、南院、寺庙山、肃州、瓜州、沙州、黑水、官黑山、卓啰等地设置转运司，其品级和地边城司平行，属下等司。这里需要指出的是，西夏转运司路的设置虽然受宋朝的影响，但和宋朝的路有很大区别。宋代的路是地方最高区划，设帅、漕、宪、仓四个机构，分别掌管军事、财赋、司法、农业，西夏的转运司路则不是一级政区，其军事、司法、农业依然由州郡府县和监军司负责。西夏设东、南、西、北四个经略司，京畿地区、大都督府及啰庞岭以外的地方重大军政、民政、财政事务需通过经略司上报中书、枢密，也具有“路”的性质，但远比财赋路管辖的范围要大。西夏区划上的多样性，反映出其在保留本民族制度的基础上，对中原和其他地区制度广泛吸收的特点。
原载《宁夏社会科学》2020年第5期
